Focalización de las Políticas de Reducción de la Pobreza

Focalización de las Políticas de Reducción de la Pobreza

(Análisis de la Ficha de Protección Social ex Ficha CAS)

Antecedentes

La focalización se refiere a un enfoque aplicado a las políticas sociales, el cual busca dirigir los recursos a un grupo específico de la población, con el fin de hacer más eficiente la asignación de recursos.

En América Latina la focalización fue un concepto introducido, principalmente, en los años

80, periodo en el cual la crisis económica internacional determinó fuertes problemas sociales sumados a una crisis fiscal que limitaba el gasto público.

En  el  caso  particular  de  Chile,  a  la  crisis  social  y  política  relacionada  con  la  crisis económica, se le sumaron los conflictos sociales producto de la dictadura militar, y la nueva visión de Estado impuesta por este régimen, la cual buscaba minimizar las intervenciones del Estado en políticas sociales. Como resultado de la suma de situaciones ya resumidas, se utilizó la focalización de recursos con el fin de limitar la intervención estatal a los grupos más necesitados y, por otro lado, equilibrar y hacer más eficiente el presupuesto fiscal.

Focalización de las Políticas Sociales

La focalización es una modalidad de intervención pública que busca garantizar que un programa de política pública se oriente hacia un grupo objetivo en particular. Una de las principales características  de la focalización es la utilización de criterios discrecionales para determinar la elegibilidad de un potencial beneficiario de la política.

Se ha considerado a la focalización como un método eficaz y eficiente de política pública, ya que llega al grupo específico que se quiere intervenir y, por lo tanto, no se gastan recursos en quienes no lo necesitan.

Criterios de focalización:

1. Focalización en base a vulnerabilidad, el concepto de vulnerabilidad ha sido ampliamente discutido, sin embargo, para efectos de este documento se considerará como la probabilidad que tiene un hogar para caer bajo la línea de la pobreza. Para determinar la vulnerabilidad de un hogar es necesario identificar factores  de  riesgo  y  protectores,  capacidad  generadora  de  ingresos  y  otras variables que caractericen al hogar. En la mayoría de estos casos, los criterios de elegibilidad   de   los   grupos   beneficiarios   de   las   políticas   se   basan   en   un ordenamiento cuantitativo de los postulantes en base a indicadores definidos, y la

asignación de un puntaje de corte que determina si éste cumple con los requisitos para ser beneficiario de la política.

Este criterio es el más utilizado en la focalización de políticas orientadas a la disminución de la pobreza, por lo que será el centro del presente documento.

2.   Focalización   Territorial,   el   cual   corresponde   al   ordenamiento   de   unidades territoriales de acuerdo al nivel de pobreza, la cual tiene el principal problema de que no todas las unidades geográficas tienen homogeneidad en sus niveles de pobreza.

3.   Focalización Institucional, la cual es utilizada principalmente en el sector educativo, la unidad de análisis es la unidad institucional del sector correspondiente. A cada establecimiento se le asigna un puntaje, el cual determinará o no su inclusión en ciertas políticas sociales.

Si bien se reconocen beneficios de la focalización de las políticas, hay ciertos problemas que se han identificado y que se resumen a continuación:

1.   Cobertura limitada en situación de altos niveles de pobreza.

2.   Información obsoleta en periodos de inestabilidad.

3.   Falseo de información, dado que la entrega de recursos se realiza, generalmente a través de escalas de puntaje, existen altos incentivos para entrega de información falsa de parte de los postulantes, con el fin de obtener un puntaje asociado a una mayor vulnerabilidad que la efectiva.

4.   Acreditación de la información, la focalización requiere de entrega de medios de

verificación de la situación socioeconómica de la persona, no obstante, en ciertas ocasiones ésta entrega se dificulta y puede determinar que personas de alta vulnerabilidad no accedan a beneficios por trámites administrativos.

5.   Criterios de elegibilidad arbitrarios.

6.   Excesivo énfasis en instrumentos por sobre los principios que deben guiar una política social.

Políticas de Focalización en Chile: Ficha de Protección Social

La Ficha de Protección Social (FPS) es el instrumento de focalización de políticas sociales que utiliza actualmente el Estado para seleccionar a los beneficiarios de los programas sociales que tienen como objetivo atender a la población en situación de pobreza o vulnerabilidad social de nuestro país. La FPS busca identificar a las familias vulnerables, con una concepción dinámica de la pobreza. Entiende esta condición como un estado presente o potencial y, al mismo tiempo, entrega una mejor caracterización de la pobreza "dura".  En  términos  de  puntaje,  la  Ficha  de  Protección  Social  mide  la  capacidad generadora de ingresos  de los miembros  del hogar,  ajustada  al nivel de necesidades

económicas y cuantificadas en relación al número de personas residentes del hogar. También se consideran las necesidades asociadas a miembros del hogar que presenten una condición de discapacidad física o mental.

La fórmula de cálculo del puntaje de la FPS viene dada por:

Donde:

Este cálculo permite obtener un ingreso potencial corregido por el tamaño del hogar, el cual es transformado posteriormente en puntaje de acuerdo a la aplicación de un factor que convierte los ingresos en una escala de puntajes.

En términos operativos, la FPS es aplicada de manera descentralizada en el territorio nacional,  esto  es,  directamente  por  las  municipalidades  del  país,  respondiendo  a solicitudes directas realizadas por las familias, o a un conjunto de familias localizadas en un  área  determinada  del  territorio  comunal   mediante  la  realización  de  barridos comunales.

En el año 2011 se introdujeron ciertos cambios en la FPS, los cuales buscan mejorar el instrumento identificando necesidades más específicas. Los principales cambios son:

o Construcción  de  puntajes  en  conjunto  con  otros  ministerios  para  identificar necesidades específicas.

o Incorporación de preguntas asociadas a gastos familiares.

o Incorporación de preguntas asociadas a enfermedades de alto costo para el hogar.

Para la incorporación de estos cambios, durante fines del 2011 y todo el 2012 las municipalidades agendarán citas con todas las familias que en la actualidad tienen FPS para re-encuestarlas. Los puntajes de la nueva FPS entrarán en vigencia a fines del año

2012.

Una mirada PROgresista

La Ficha de Protección Social puede ser considerada como un insumo en la toma de decisiones, toda vez que recoge información cuantitativa de la situación de los hogares del país.  Sin  embargo,  el  hecho  de ser  información  cuantitativa  implica  una  omisión  en aspectos cualitativos que no son medibles con un instrumento de esa naturaleza.

El Partido Progresista (PRO) considera necesario contar con un enfoque equilibrado entre universalidad y focalización de políticas sociales, entendiendo que ambos conceptos no son antagonistas, sino que, por el contrario, pueden ser utilizados de manera complementaria.

Los principios básicos que rigen la presente propuesta son:

o Reconocimiento  de  derechos  básicos  de  la  sociedad,  independiente  del  nivel socioeconómico del hogar.

o Solidaridad, el cual reconoce que el ser humano es un individuo que vive y convive en comunidad. Así, la solidaridad es un principio básico para la construcción de una sociedad más armónica y que apunte hacia la integración social.

o Territorialidad,  se reconoce la importancia  de reconocer  que Chile es un país diverso, siendo las sociedades fuertemente determinadas por las características geográficas de la zona de residencia y origen. En este sentido, no es posible aplicar una única receta nacional de política pública, sino que ésta debe reconocer la diversidad existente en el país.

La  presente  propuesta  reconoce  que  las  medidas  que  apuntan  a la  reducción  de  la pobreza pueden ser clasificadas de acuerdo a su horizonte temporal, específicamente, en medidas de corto, mediano y largo plazo:

o Medidas de corto y mediano plazo: En el corto plazo las medidas deben centrarse en  las  carencias  de  los  grupos  más  necesitados,  son  las  llamadas  “medidas parche”, las cuales no solucionan el problema estructural, pero contribuyen a subsanar urgencias de estos hogares. Dentro de estas políticas se encuentran, por ejemplo, los subsidios entregados a las familias más vulnerables.

o Medidas de Largo Plazo: En el largo plazo, las medidas deben centrarse en los derechos  básicos  reconocidos en la sociedad, es decir, en las necesidades que, como mínimo, deben estar cubiertas para toda la sociedad. Dentro de los derechos reconocidos por el Partido Progresista están la educación, salud, vivienda y otros.

Mujeres pobres, la doble discriminación

Según la última CASEN del 2009, en Chile el 54% de las personas en situación de pobreza, son mujeres. Es decir, 1.380.000 tienen un ingreso menor a $64.000 en zonas urbanas y

$47.000 en zonas rurales. El 47,9% de los hogares indigentes tiene jefatura femenina y el

43,2% de los hogares pobres tiene a una mujer a cargo del hogar, porcentaje que se reduce en los hogares no pobres llegando al 31,6%.

Por esta razón, si de focalización se trata, es importante impulsar una política de apoyo a las mujeres jefas de hogares en situación de pobreza. Esto significa, una discriminación positiva a hogares donde la mujer ejerce el rol de jefa de hogar.

PROPUESTAS

Generales:

o Revisar la definición de pobreza y su método de estimación, ya que, como fue presentado en una propuesta anterior (Propuesta CASEN1), la definición actual implica una subestimación de la pobreza, dejando afuera de esta clasificación a

personas que viven en condiciones de precariedad.

Focalización de Políticas Sociales:

o Utilización de la Ficha de Protección Social para medidas de corto y mediano plazo, y que buscan la satisfacción de necesidades y carencias básicas.

o Transparentar las variables y mecanismos de cálculo de puntaje de la Ficha de Protección Social, ya que evita la discrecionalidad en la asignación de puntajes y cambios entre un periodo y otro.

o Fiscalizaciones  aleatorias y sistemáticas  para evitar el fraude en la entrega de información por parte de postulantes.

Universalidad de Políticas Sociales:

o Universalidad  de las  políticas  sociales  que  apuntan  a  derechos  básicos  de  las personas. En este sentido, se plantea que los derechos son universales y no centralizados en un grupo en particular, por lo que el Estado debe asegurar el acceso a todos los integrantes de una sociedad. En este momento existe universalidad en sectores como la salud y la educación, se propone ampliar este enfoque a otros sectores como, por ejemplo, la vivienda.

1 Ver en propuestas programáticas, en www.losprogresistas.cl